เสวนาถกทบทวนบทบาทองค์กรอิสระ อำนาจล้น ยึดระบบราชการ ที่มาไม่เชื่อมโยงประชาชน

11 พฤษภาคม 2569 เวลา 13:00-17:00 น. ห้องประชุม ร.103 (ห้องทวี แรงขำ) คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ สถาบันปรีดี พนมยงค์ จัดเสวนา PRIDI Talks #35 : 126 ปีชาตกาลปรีดี พนมยงค์ ในหัวข้อ “มติเห็นชอบแก้ไขรัฐธรรมนูญ ต้นธารสู่การปฏิรูปองค์กรอิสระ” เนื่องในวันปรีดี พนมยงค์ เพื่อร่วมกันถอดบทเรียนการทำงานขององค์กรอิสระที่เดิมมีขึ้นเพื่อทำหน้าที่เป็น “องค์กรตรวจสอบ” แต่การทำงานกลับมีปัญหาและประชาชนตรวจสอบได้ยาก รวมถึงที่มาซึ่งเชื่อมโยงกับวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และเสนอแนวทางปฏิรูปองค์กรอิสระสำหรับการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ในอนาคต หลังประชาชนเสียงข้างมาก 21.5 ล้านเสียงโหวตเห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

ร่วมแลกเปลี่ยนโดย รองศาสตราจารย์โคทม อารียา ประธานมูลนิธิสันติธรรมและวัฒนธรรม จาตุรนต์ ฉายแสง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) แบบบัญชีรายชื่อ พรรคเพื่อไทย ศาสตราจารย์พิเศษ ธงทอง จันทรางศุ อดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2540 รองศาสตราจารย์ ปริญญา เทวานฤมิตรกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร สส.แบบบัญชีรายชื่อและรองหัวหน้าพรรคประชาชน ศาสตราจารย์สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ดำเนินรายการโดย ธนกร วงษ์ปัญญา

แนวคิดเรื่ององค์กรอิสระ เริ่มมีขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2540 ศาสตราจารย์พิเศษ ธงทอง จันทรางศุ เล่าถึงภูมิหลังทางประวัติศาสตร์การมี “องค์กรตรวจสอบ” ในไทย โดยจำแนกตามลักษณะการตรวจสอบว่า องค์กรตรวจสอบทุจริตของฝ่ายบริหาร เริ่มมีตั้งแต่สมัยรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร คือ คณะกรรมการตรวจและติดตามผลการปฏิบัติราชการ (ก.ต.ป.) แต่ก็ถูกยกเลิกไปภายหลัง ต่อมาในรัฐบาลสัญญา ธรรมศักดิ์ จึงตั้งคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) มาทำหน้าที่นี้ จนกระทั่งในรัฐธรรมนูญ 2540 สภาร่างรัฐธรรมนูญจึงออกแบบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ขึ้นมา ซึ่งเป็นคณะกรรมการแยกชุดออกมาจากสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) อย่างไรก็ดี ธงทองแสดงความเห็นว่าในทางปฏิบัติงานของทั้งสององค์กรก็มีลักษณะที่เชื่อมโยงกันอยู่

ด้านการจัดการการเลือกตั้ง เดิมเป็นภารกิจของกระทรวงมหาดไทย แต่ก็ประสบปัญหาการทุจริตซื้อเสียง ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2540 มีผู้เสนอแนวคิดให้มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ขึ้นมาโดยได้รับแรงบันดาลใจมาจากประเทศอินเดียเพื่อมาทำหน้าที่แทนกระทรวงมหาดไทย โดยมุ่งหมายให้ กกต. ทำหน้าที่วางกติกา คุมกัน ระดมอาสามาปฏิบัติงาน โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ธงทองเล่าว่าเดิมสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ไม่ได้ตั้งใจจะออกแบบให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นรูปแบบองค์กรที่ใหญ่ แต่ด้วยวัฒนธรรมการทำงานของระบบราชการไทยสุดท้ายแล้ว กกต. ก็พัฒนาขยายองค์กรใหญ่ขึ้น

ตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งที่มาจากการเลือกทั้งรัฐบาล รัฐสภา และศาล แต่เนื่องจากรัฐบาลและรัฐสภามีความเชื่อมโยงกันอยู่แล้วโดยธรรมชาติจึงทำให้ได้ตุลาการจากสองฝั่งที่เยอะกว่าผู้ที่มาจากการเลือกตั้งองค์กรศาล ส่งผลต่อความเป็นกลางในการทำคำวินิจฉัย สภาร่างรัฐธรรมนูญจึงออกแบบให้มีศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมา

รองศาตราจารย์ปริญญา เทวานฤมิตรกุล เท้าความถึงเหตุผลความจำเป็นที่ต้องมีองค์กรอิสระขึ้นมาว่า การเลือกผู้บริหารระดับประเทศตามระบบรัฐสภาของไทย นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) หมายความว่าผู้ที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีได้ต้องครองเสียงข้างมากของสภาอยู่แล้ว ฝั่งที่จะถ่วงดุลได้ก็คือฝ่ายค้านซึ่งเป็นเสียงข้างน้อย ค้านไปก็ไม่บรรลุผล จึงนำมาสู่การก่อตั้งองค์กรตรวจสอบทั้งหลายด้วยความเชื่อว่าถ้าองค์กรทางการเมืองถูกตรวจสอบได้ การเมืองก็จะดีขึ้น

องค์กรอิสระ เชื่อมโยงกับวุฒิสภาสืบเนื่องจากผู้ที่ได้รับเสนอชื่อให้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญหรือกรรมการองค์กรอิสระ จะต้องได้รับเสียงเห็นชอบเสียงก่อน ธงทองเล่าถึงการออกแบบวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญ 2540 ว่า สสร. เห็นว่ายังจำเป็นต้องมีวุฒิสภาอยู่ โดยกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภา (สว.) มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แม้จะมีข้อเสนอให้ สว. มาจากกลุ่มอาชีพต่างๆ มาเลือกกกันเอง เหมือนกับสมัชชาแห่งชาติปี 2516 แต่ข้อเสนอก็ตกไป

ด้านปริญญาเสริมว่า หากเปรียบเทียบกับต่างประเทศ วุฒิสภาของสหรัฐอเมริกาก็มีบทบาทในการเลือกศาลสูงสุด (Supreme Court) จึงเป็นแนวทางที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญไทยกำหนดให้วุฒิสภามีบทบาทให้ความเห็นชอบองค์กรอิสระ รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงในองค์กรอื่นๆ เช่น ประธานศาลปกครองสูงสุด รัฐธรรมนูญฉบับต่อมาก็ยังกำหนดให้วุฒิสภามีบทบาทให้ความเห็นชอบ แต่ข้อแตกต่างคือเรื่องที่มา สว. ในรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้สว. ชุดพิเศษมาจากการแต่งตั้ง และ สว. ชุดต่อมามาจากการเลือกกันเอง ในห้วงหลังรัฐประหารปี 2557 สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่เลือกองค์กรอิสระ เมื่อบวกรวมกับช่วงเวลาที่ สว. แต่งตั้งปฏิบัติหน้าที่แล้ว เท่ากับว่าในรอบ 10 ปีองค์กรอิสระเลือกโดยบุคคลที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่งตั้งมา เมื่อพิจารณาเช่นนี้เป้าหมายของการมีองค์กรอิสระที่ต้องทำหน้าที่ตรวจสอบจึงไม่บรรลุผล และทำให้เกิดปัญหามากขึ้นกว่าเดิม

ปริญญา กล่าวถึงการจัดทำรัฐธรรมนูญที่ทำขึ้นโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่คสช. ตั้งมาว่า ออกแบบให้กลไกการแก้ไขรัฐธรรมนูญทำได้ยากทั้งต้องใช้เสียง สว. 1 ใน 3 และมีเงื่อนไขอื่นๆ ซ้ำการแก้ไขเรื่องเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระ หรือแม้แต่จะแก้รัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ยังต้องทำประชามติ ทั้งนี้ เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญในอดีต สว. ตามรัฐธรรมนูญ 2534 ที่มาจากการแต่งตั้ง เมื่อเทียบกับ สว. ชุดเลือกกันเองแล้ว สว. ตามรัฐธรรมนูญ 2534 อำนาจน้อยกว่า

หากดูผลการทำงานขององค์กรอิสระ โดยเฉพาะ กกต. ในการเลือกตั้งและการทำประชามติเมื่อ 8 กุมภาพันธ์ 2569 พบปัญหาการจัดการเลือกตั้งหลายประการ เช่น เรื่องบาร์โค้ดบัตรเลือกตั้ง ปัญหาเรื่องการรายงานผลคะแนนเลือกตั้ง หรือแม้แต่การเลือก สว. เมื่อปี 2567 ก็มีปัญหาเรื่อง “ประกาศก่อนสอยทีหลัง” ปริญญาเห็นว่าปัญหาทั้งหมดนี้มีที่มาจากรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ออกแบบให้องค์กรอิสระมีปัญหาโดยเฉพาะเชิงที่มา

จาตุรนต์ ฉายแสง สส. พรรคเพื่อไทย กล่าวว่ารัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็งดังจะเห็นได้จากเงื่อนไขการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ทำได้ยาก เพื่อถ่วงดุลฝ่ายบริหารจึงต้องมีองค์กรอิสระ สำหรับบทบาทขององค์กรอิสระรวมถึงศาลรัฐธรรมนูญ จาตุรนต์เล่าถึงบทบาทโดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญว่ามีบทบาทยุบพรรครวมถึงเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของนักการเมือง ตัดสิทธิกรรมการบริหารพรรค ทำให้พรรคการเมืองถูกยุบแล้วยุบอีก จนกระทั่งปี 2557 องค์กรอิสระก็กลายไปอยู่ในสังกัดของคณะรัฐประหารและเป็นอิสระจากประชาชน ไม่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย

ด้านรองศาสตราจารย์โคทม อารียา หยิบยกบทความ “ จงพิทักษ์เจตนารมณ์ประชาธิปไตยสมบูรณ์ของวีรชน 14 ตุลาฯ ” ที่เขียนโดยปรีดี พนมยงค์ ว่าหากจะทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้เป็นประชาธิปไตยโดยสมบูรณ์ ต้องสมานความต้องการทางเศรษฐกิจของราษฎรเพื่อให้ทุกชนชาติร่วมกันเป็นเอกภาพ และในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้ละเว้นวิธีการร่างที่ตั้งอคติและเอาอภิสิทธิ์ชนเป็นแบบฉบับ โคทมกล่าวต่อไปว่าเมื่อย้อนดูแนวคิดของปรีดี พนมยงค์ ในการออกแบบสภาสูงตามรัฐธรรมนูญ 2489 กำหนดให้มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม ประชาธิปไตยจะสมบูรณ์ต่อเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติมาจากประชาชน ถ้าพิจารณา สว. ระบบเลือกกันเอง ที่ผู้สมัครสี่หมื่นกว่าคนมาเลือกกันเองจนได้ สว. เห็นได้ชัดว่าไม่สอดคล้องกับแนวคิดของปรีดี และโคทมเห็นว่า ไม่ควรมีคำว่าองค์กรอิสระ เพราะหมายถึง “อำนาจที่ 4” เป็นอำนาจที่อยู่เหนืออำนาจอธิปไตยของปวงชน อำนาจในการตรวจสอบควรเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ หรือประชาชน หรือหากจะมีองค์กรตรวจสอบ ก็ต้องให้ประชาชนสามารถถอดถอนองค์กรเหล่านี้ได้

เมื่อพิจารณาภูมิหลังของกรรมการในองค์กรอิสระหลายองค์กร รองศาสตราจารย์โคทม อารียา อดีต กกต. ตามรัฐธรรมนูญ 2540 กล่าวว่ามีผู้ที่เป็นข้าราชการจำนวนไม่น้อย ซ้ำประสบการณ์การเป็นข้าราชการยังถูกกำหนดไว้เป็นคุณสมบัติขององค์กรอิสระ โจทย์สำคัญคือจะทำอย่างไรให้บุคคลเหล่านี้พ้นจากชุดความคิดแบบข้าราชการ เพราะหากไม่พ้นจากชุดความคิดแบบนี้ ก็จะไม่สนใจที่จะรายงานการกระทำต่างๆ ต่อประชาชน และไม่เป็นอิสระต่อการครอบงำของแนวคิดแบบระบบราชการ

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร รองหัวหน้าพรรคประชาชน กล่าวว่า หากมองในทางเศรษฐศาสตร์การเมือง การออกแบบองค์กรอิสระหรือที่วีระยุทธเรียกว่า “องค์กรแต่งตั้ง” ก็ระบบอิทธิพลมาจากแนวคิดเสรีนิยมใหม่ มิติด้านการเมืองของแนวคิดนี้ คือ รังเกียจการเมือง หรือ De-politicization เนื่องจากอำนาจการเมืองนำมาสู่ปัญหา เช่น การทุจริต จึงควรโยกย้ายอำนาจนี้ไปอยู่ที่องค์กรแต่งตั้งที่เป็นมืออาชีพ วิชาชีพ อย่างไรก็ดี ในต่างประเทศ โดยเฉพาะประเทศที่เป็นประชาธิปไตย องค์กรแต่งตั้งเหล่านี้ก็ยังถูกถ่วงดุลโดยองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งได้ แต่สำหรับประเทศไทยที่มีอำนาจหลากหลาย เมื่อนำแนวคิดการมีองค์กรเหล่านี้ใช้ก็มีปัญหา

รัฐธรรมนูญ 2540 เพิ่มอำนาจพรรคการเมืองโดยเฉพาะพรรคใหญ่และเป็นจุดเริ่มต้นการให้อำนาจองค์กรอิสระ แต่หลังรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นต้นมา การมีองค์กรอิสระทำให้บุคคลในแวดวงวิชาชีพบางกลุ่ม เช่น ข้าราชการ นักวิชาการ NGOs มองว่าองค์กรอิสระเป็นหนึ่งในเป้าหมายของเส้นทางอาชีพ การรัฐประหารเปรียบเสมือน Job Expo ขนาดใหญ่ เมื่อไหร่ที่มีรัฐประหาร บุคคลเหล่านี้ก็จะมีโอกาสหางานในองค์กรแต่งตั้งได้ และก็เกิดต่อเนื่องมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 หากมองในด้านลบ การรัฐประหารทำให้คนมีแรงจูงใจที่จะอยู่ในเครือข่ายของผู้มีอำนาจผ่านหลักสูตรหรือโครงการต่างๆ หากพิจารณาผลกระทบทางเศรษฐกิจการเมือง การรัฐประหารทำให้สังคมเสียโอกาสในการพัฒนาและเรียนรู้ตามระบอบประชาธิปไตย นอกจากนี้ การรัฐประหาร ยังส่งผลกระทบต่อนักการเมือง สร้างความไม่แน่นอนในการทำงานของนักการเมือง ระบบแบบนี้ยิ่งทำให้คนที่มีชนักติดหลังเข้ามา เพราะเขารู้ว่าไม่มีอะไรจะเสีย

ศาสตราจารย์สิริพรรณ นกสวน สวัสดี กล่าวถึงสถานะขององค์กรอิสระของไทย เมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศองค์กรอิสระยังอยู่ภายใต้การกำกับฝ่ายบริหาร ของไทยคือเป็นอิสระออกจากฝ่ายบริหาร และหากย้อนดูวัตถุประสงค์ของการมีองค์กรอิสระ หลายองค์กรมีขึ้นเพื่อต้องการความเชี่ยวชาญเฉพาะของผู้ปฏิบัติหน้าที่ แต่เมื่อพิจารณาคุณสมบัติ อาจไม่ได้สะท้อนต่อความเชี่ยวชาญต่อภารกิจขององค์กรนั้นๆ 60-70% มาจากคนจากระบบราชการเดิม ทำให้องค์กรอิสระแทบจะเป็น “บ้านพักหลังเกษียณ” คำถามคือเราต้องการคนแบบไหนเข้ามาทำงานในองค์กรเหล่านี้ หากเป็น กกต. อาจจะต้องการคนที่เชี่ยวชาญด้านการจัดการกับข้อมูลขนาดใหญ่ หากดูโมเดลต่างประเทศ อินเดียมี กกต. 3 คน แต่ไทยมี 7 คน ในแง่กระบวนการสรรหาก็ขาดความเชื่อมโยงกับประชาชนเนื่องด้วย สว. ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง หากพิจารณาเชิงภารกิจขององค์กรอิสระตอนนี้ ในมุมมองสิริพรรณมองว่าเกินขอบเขตที่ควรจะเป็น กกต. ไม่ใช่แค่จัดการเลือกตั้ง แต่มีอำนาจที่ล้นเกิน ไม่จำเป็นต้องมี ไม่ควรมี มีอำนาจกำหนดทิศทาง ชี้เป็นชี้ตายนักการเมืองหรือพรรคการเมือง ทำให้นักการเมืองพยายามเข้ามาแทรกแซงองค์กรอิสระเพื่อให้ตนเองรอดและแทรกแซงฝ่ายตรงข้ามได้

จากผลการทำประชามติการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เมื่อ 8 กุมภาพันธ์ 2569 ปริญญาแสดงความเห็นว่า เมื่อคำถามประชามติรัฐธรรมนูญใหม่ได้รับเสียงเห็นชอบจากประชาชนส่วนใหญ่แล้ว ในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เรื่องที่มาองค์กรอิสระก็เป็นหนึ่งในเรื่องที่ต้องพิจารณาทบทวน ต้องให้มีความรับชอบต่อกฎหมายและต่อประชาชน และที่มาต้องเชื่อมโยงกับประชาชน ยกตัวอย่างกรณีของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน ถ้าจะมีสว. ต่อไปโดยที่มาไม่ยึดโยงกับประชาชน ก็ต้องอำนาจน้อย เช่น ตัดอำนาจเห็นชอบเรื่ององค์กรอิสระออกไป สำหรับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ปริญญาเห็นว่าหากคณะรัฐมนตรีจะไม่เสนอให้รัฐสภาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อ ก็ต้องแถลงกรอบระยะเวลาให้ชัดเจน ธงทอง จันทรางศุ เสริมว่าก่อนจะพิจารณาถึงองค์กรอิสระ อาจเป็นต้องพิจารณาถึง สว. ก่อนซึ่งมีข้อที่ต้องพิจารณา คือ เรื่องจำนวน สว. ที่มา สว. ด้านรองศาสตราจารย์โคทม อารียา เห็นว่าควรนำแนวคิดของปรีดี พนมยงค์ มาปรับใช้ คือไม่ควรมีศาลรัฐธรรมนูญ ให้ผู้พิพากษาศาลฎีกาประชุมใหญ่พิจารณาตีความรัฐธรรมนูญ

RELATED TAGS